Olaf Scholz belépője
A 2018-as év egyik gazdaságpolitikai meglepetését okozta Olaf Scholz német pénzügyminiszter azzal, hogy a Der Spiegel-nek adott interjújában támogatólag nyilatkozott a munkanélküli biztosítás koncepciójáról, amely mellett későbbi nyilvános fellépései alkalmával is kitartott. Mivel Franciaország, Olaszország és Spanyolország ezt a fajta reformot – mint a szolidaritás konkrét megnyilvánulását – régóta szorgalmazza, Scholz óvatos nyitása nagy jelentőséggel bír, és egyértelműen pozitív jelzés egy ilyen kardinális reform megvalósíthatósága szempontjából.
Scholz nemrég lett ugyan pénzügyminiszter, de nem új szereplő a berlini nagypolitikban: egy korábbi koalícióban a foglalkoztatási tárcát vezette. Azt követően Hamburg szociáldemokrata polgármestereként dolgozott. Amikor ez év tavaszán Berlinben hivatalba lépett, leginkább a folytonosságot képviselte elődjéhez, a keresztény-demokrata Wolfgang Schauble-hoz képest. Néhány hónap eltelte után viszont hirdetni kezdte, hogy az EU-nak szüksége van közös munkanélküli biztosításra, aminek kidolgozását francia kollégájával meg is kezdte.
Olaf Scholz előrelátó: tudja, hogy válságok a jövőben is lesznek, és akkor a szolidaritás felmutatására szükség lesz. Ennek hiánya a 2010-14-es válság idején jelentősen megtépázta az EU-ba való hitet és a Brüsszel-ellenes erők térnyeréséhez vezetett számos országban. Nem véletlen, hogy az elmúlt években a korábbi olasz pénzügyminiszter, Pier Carlo Padoan volt a zászlóvivője a miniszterek körében a közös munkanélküli biztosítás ügyének.
A német politikai elit – a közvélemény nagy többségével együtt – mind ez idáig ellenezte a hasonló, unión belüli transzferekhez vezető megoldásokat, különösképpen az eurózónában. Valójában Scholz most sem transzferről beszél, hanem arról, hogy a visszaeső gazdaságok kedvezményes hiteleket kapnának annak érdekében, hogy a munkanélküliek ellátását javítsák. Egy biztosítási mechanizmusnak többféle modellje is létezhet, a lényeg azonban az, hogy valamit kell tenni annak érdekében, hogy pénzügyi válságok idején az eurózóna a gazdasági és szociális dezintegráció felé vegye az irányt.
Hosszú út a munkanélküli biztosításhoz
A közös európai munkanélküli biztosítás nem új történet. Már a hetvenes években, amikor az első koordinációs kísérlet (az ún. valutakígyó) szétzilálódása után a brüsszeli vezetők végiggondolták a fenntartható monetáris unió kérdését, megfogalmazódott, hogy a munkanélküliség kezelésére is kell egy uniós szintű válasz. Az ún. Marjolin-jelentés (1975) egyértelműen jelezte a munkanélküli biztosítás szükségességét, amit megerősített az EU költségvetéséről szóló MacDougall-jelentés (1977) is.
A kilencvenes évek elején, a Maastrichti Szerződés időszakában is készültek tanulmányok, amelyek elmagyarázták az automatikus stabilizátorok fontosságát – utalni lehet Jean Pisani-Ferry és Alexander Italianer közös művére (1994). Politikai okokból azonban ez a pillér nem került be az építménybe, ami a legutóbbi válság idején megbosszulta magát.
Ahogy mélyült az Európai Unió válsága 2010-11-ben, sok számítás készült, amely azt bizonyítja, hogyha lett volna ilyen mechanizmus, akkor az eurózóna sokkal hamarabb fellendült volna, és az egész válság szociális költségei is sokkal kisebbek lettek volna. Az Európai Bizottság több szakértőt is felkért az elemzésre és a megoldások felvázolására, így például Sebastian Dullien-t, akinek könyvét a közös európai munkanélküli ellátásról a Bertelsmann Alapítvány adta ki. Dullien egy olyan alapot képzelt el, amelyben minden európai dolgozó részt vesz, és ha valaki munkanélkülivé válik, akkor először innen kap támogatást, amit a tagország kiegészíthet vagy időben meghosszabbíthat.
2014-16 között a brüsszeli CEPS intézet vezetésével egy konzorcium modellszámításokat készített, és arra az eredményre jutott, hogy a tagállami biztosítási rendszerek viszontbiztosítására lenne szükség. Tehát az EU-szint nem lenne folyamatosan jelen, viszont jelentősebb válságok esetén belépne mint kiegészítő finanszírozó (a konjunktúra idején felhalmozott alapok felhasználásával). Egy harmadik megközelítés, amelyet az Európai Parlament két képviselője, a német Jakob von Waizsacker és a spanyol Jonas Fernandez szakértők bevonásával készített, és kisebb részben tényleges transzferek, nagyobb részben viszont kölcsönök segítségével oldaná meg a növekvő munkanélküliséggel szembesülő tagországok támogatását.
Juncker eurózóna-költségvetése
Az, hogy az Európai Bizottság az idén májusban közzétett hosszú távú (2021-2017-es) költségvetési tervezetben kezdeményezte az eurózóna fiskális kapacitásának létrehozását, elméletileg akár kedvezhet is a közös munkanélküli biztosítás (vagy viszontbiztosítás) létrehozásának. Ez azonban nem ilyen egyszerű.
Az EU költségvetésének ez idáig kevés köze volt az integráció monetáris oldalához. Az egységes valuta bevezetését lehetővé tevő Maastrichti Szerződéstől (1992) fogva hosszú időn át tartotta magát az a koncepció, hogy a valutaunió nem von maga után fiskális uniót, s ezért nem igényel újabb költségvetési eszközöket. Ez a tétel dőlt meg – legalább is elméleti síkon – 2012-ben, amikor az Európai Tanács, az Európai Bizottság, az Európai Központi Bank és az eurócsoport elnökei jelentést tettek közzé a monetáris unió (EMU) elmélyítéséről, és abban szóltak nemcsak a bankunió, hanem a fikális unió szükségességéről is.
A 2012 óta eltelt hat év során a bankunió részben megvalósult, az EU kilábalt a recesszióból, és már a harmadik (utolsó) görög pénzügyi mentőakció is lezárult. Fiskális unió tekintetében azonban nem történtek konkrét (tehát politikai) lépések, miközben rengeteg elemzés készült és vita zajlott a kockázatmegosztásról és a lehetséges költségvetési eszközökről. Az igazság pillanata most eljött: az Európai Bizottság az EMU fiskális kapacitásának kérdését összekötötte az új, tehát 2020 után életbe lépő hétéves költségvetési keret (MFF) tárgyalásával.
Az MFF-javaslatban 25 milliárd eurós tétellel szerepel egy program a tagállamokon belüli gazdasági reformok támogatására (Reform Support Programme), megemlítve, hogy a reformok tartalmához az Európai Szemeszter ajánlásai jelentik az orientációt. Ez két ok miatt problémás. Egyrészt, mert a valutaunióval összefüggő nehéz helyzetek, amelyek közösségi támogatást indokolhatnak, elsősorban nem strukturális jellegűek, hanem a gazdasági-pénzügyi ciklusokhoz kapcsolódnak. Tehát elsősorban nem szerkezeti reformok központi támogatása hiányzik a rendszerből, hanem a pénzpiaci bizalom és a makroszintű kereslet ingadozásának ellensúlyozása. Másrészt: még akkor is, ha a strukturális reformok tartalmát sikerül helyesen megállapítani, valószínűtlen, hogy ezeket a reformokat egységesen be lehet árazni, és Finnországtól Portugáliáig, Írországtól Bulgáriáig egységesen alkalmazni.
A másik eszköz, amely a javaslatban szerepel, a beruházások folyamatosságát hivatott segíteni, mégpedig legfeljebb 30 md euróval (European Investment Stabilisation Function). Ez azonban nem transzfer, hanem hitel lenne, a válság idején megemelkedő kamatok finanszírozására. Ez a gondolat egy valóban hasznos funkciót szolgálhat, ám itt is sok a kérdőjel. Egy nagyobb válság idején a beruházások átprogramozása mindenképpen napirendre kerül, ami időt igényel. Egyes gazdasági szereplők közben átalakulhatnak, vagy akár el is tűnhetnek. Másrészt a beruházástámogatás, ha meg is ment néhány kiemelt projektet, az területi értelemben valószínűleg koncentrált, tehát – a tagországon belül értelmezve – aszimmetrikus segítséget tud nyújtani. Át kellene tehát gondolni, hogy milyen állami funkciók legyenek jogosultak támogatásra egy ilyen stabilizációs alapból, és mennyiben hasznos egy ilyen funkció tényleges transzferek nélkül.
Mi mindent kell stabilizálni?
A közgazdasági érvek a fenntarthatóság, a prosperitás és a szolidaritás érdekében indokolják a fiskális unió felé történő elmozdulást. Ha azonban az EU az eurózóna stabilizálására fiskális kapacitást épít ki (vagy épít be az MFF-be), annak kell, hogy legyen gyors, keresleti oldali hatása, elérve minél több, a válság által nehéz helyzetbe hozott személyt. Ennek a kritériumnak megfelel az eurózóna-szintű munkanélküli biztosítás (vagy viszont-biztosítás) koncepciója.
Akár az MFF részeként, akár azon kívül hozna létre az EU egy munkanélküli biztosítási alapot, az nagy gazdasági visszaesések (aszimmetrikus sokkok) esetén kisegítené a tagországok munkanélküli biztosítási forrásait, ahogy az pl. az Egyesült Államokban is történik. Olyan költségvetéshez kapcsolódó eszköz jönne létre, amely elősegíti a tagországok közötti kockázatmegosztást, és ezáltal a gazdasági, szociális és intézményi stabilitást az EU-ban (különösképpen az eurózónában). A stabilizáció lényege ez esetben nem más, mint a divergencia (centrum és periféria közötti távolodás) megakadályozása válságok idején.
Az eurózónán belüli centrum és a periféria közötti divergenciát jól mutatja a 2013-ban bevezetett, s a Juncker vezette Bizottság által a Szociális Jogok Európai Pillére keretében « újrafeltalált » szociális eredménytábla. Ez alapján nyomon követhető, hogy milyen szélesre nyílik az olló a mag- és peremországok között olyan mutatók tekintetében, mint a munkanélküliségi ráta vagy a jövedelmi egyenlőtlenség. Persze, az eredménytábla csak megmutatja, de nem orvosolja a problémákat – ahhoz új fiskális eszközök (ideális esetben: automatikus stabilizátorok) is kellenek majd.
Az EU-szint belépése a munkanélküli biztosításba háromszoros stabilizáló hatással járna. Egyrészt stabilizálná a fizetőképes keresletet (és így a gazdaság növekedését) azokban az országokban és régiókban, amelyek – pl. fiskális kiigazítás miatt – átmenetileg recesszióba kerülnek. Másrészt segítene stabilizálni a szociális helyzetet az érintett övezetekben, megakadályozva (de legalább fékezve) a szociális divergenciát, amely a szegénységi mutatókkal vagy jövedelmi egyenlőtlenséggel mérhető. Továbbá: a gazdasági és a szociális mellett beszélhetünk intézményi stabilizációról is. Ez azt jelenti, hogy az EU fiskális szabályai könnyebben érvényesíthetők, ha azok negatív szociális és reálgazdasági hatásait közös eszközökkel mérsékelni lehet.
Fiskális kapacitás -- magyar szemmel
Bár Magyarország nem része az eurózónának, cseppet sem közömbös számunkra, hogyan alakul a gondolkodás és a döntéshozatal a GMU fiskális kapacitása tekintetében. Számunkra különösen fontos, hogy mire Magyarország az euró bevezetéséhez eljut, addigra a rendszer stabilabbá, kiegyensúlyozottá váljon, olyan anomáliák nélkül, mint az elmúlt évek « görög válsága ». Hazánk, sőt az egész régió érdeke továbbá az, hogy amennyiben az EU külön fiskális kapacitást hoz létre a következő időszakban, azt ne a hagyományos kohéziós eszközök rovására tegye, hanem azokat kiegészítve.
A jelenlegi MFF-javaslat egyik kritériumnak sem felel meg. Önmagában az, hogy az EMU fiskális kapacitását az egész EU költségvetésébe integrálja, nem okozna nagy gondot. Az euró a Szerződés szerint az EU egészének a valutája, és a brit kilépés után Dánia marad az egyetlen tag, amely nem vállalt kötelezettséget az euró bevezetésére (noha mint egyetlen ERM-II-tag, közgazdasági értelemben közelebb van az eurózónához, mint például Svédország vagy Lengyelország). A gondot az okozza, hogy az eddig látott javaslat – mérete és jellege miatt – inkább csak egy szimbolikus lépésnek tekinthető, amit Wolfgang Munchau, a Financial Times szakírója joggal nevezett homeopátiás eszköznek, miközben kiszorítja a hagyományos kohéziós költségvetés egy részét.
Ami pedig a munkanélküli biztosítást illeti: több modell közül lehet választani, de valamelyik irányban el kell indulni. Ez részben a valutaunió fenntarthatóságáról szól, de ugyanennyire a „szociális Európa” hitelességéről is. Ha az utóbbi csak egy jelszó, amit nem támogatnak konkrét eszközök és garanciák, az EU-ba vetett bizalom megint könnyen megrendülhet újra. A közös munkanélküli biztosítás kérdése a közelgő EP-választás egyik fő témájává is válhat emiatt, és nem is csak az eurózónán belül.
Ajánlott irodalom
Olaf Scholz interjúja a Der Spiegel-ben (2018)
Pier Carlo Padoan cikke a The Guardian-ban (2015)
Andor és Pasimeni rövid írása (2016)
https://voxeu.org/article/unemployment-benefit-scheme-eurozone
Andor László hosszabb tanulmánya a témáról (2016)
https://izajoels.springeropen.com/articles/10.1186/s40174-016-0060-7
CEPS—dosszié a témáról (2016)
https://www.ceps.eu/content/european-unemployment-insurance
Sebastian Dullien e-book (2013)
Bruegel „Do it yourself European Unemployment Insurance” (2014)
http://bruegel.org/2014/09/do-it-yourself-european-unemployment-insurance/
von Weizsacker – Fernandez nevével fémjelzett javaslat (2017)
http://www.fes-madrid.org/media/2017_FESpublicaciones/Arbeitslosenversicherung_doc.pdf
Italianer and Pisani-Ferry klasszikus tanulmánya (1994)
https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-1-349-23438-7_11
